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公共安全应急标准体系构建研究

 

  党的十八届三中全会提出,“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”,要“健全公共安全体系”,对进一步完善公共安全应急标准体系提出了要求。自2003年“非典”以来,我国在应急管理机制、应急处置技术与方法等多个方面积累了大量成功经验,形成了成熟有效的做法。通过标准化手段将对这些经验和做法进行规范化并推广应用,已成为可开展的工作。同时,重大突发事件需要多行业、多领域、多专业、多区域协调应对,协调的有效性和高效性是应急管理工作成功的关键因素,这需要做到有标可依。

  一、建立我国公共安全应急标准体系的意义

  《国家突发公共事件总体应急预案》指出,我国的应急管理机制以分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主作为基本原则,既需要统一指挥,又需要地区和部门协同应对,并通过宣教、培训等服务形式,提高社会组织和公众的自救互救能力。构建包括基础标准、技术标准、管理标准和服务标准的应急标准体系,可以从不同角度为公共安全应急工作提供互认、规范和程序化的技术支持。

  公共安全应急工作需要统一指挥、协同应对,需要建立统一、规范的应急管理语言、图形、代码等。基础标准为公共安全应急工作建立通用的标准化语言,是统一指挥、协同应对的重要基础。基础标准包括术语、符号、代号代码、标志标识等。

  技术标准为应急装备和物资的保障以及应急救援和处置的技术和方法的推广提供支撑。技术标准包括通用技术方法、产品性能和设计、生产工艺、检验检测等类型的标准。质量可靠的应急装备和保障有力的物资是有效应对突发事件的重要保证。通过标准化手段实现对应急装备和物资的质量及储备管理,以满足应急管理需求。同时,将有效的应急处置技术和方法标准化,有助于其推广应用。

  管理标准对已制度化的应急管理流程和应急管理环节作出规范,是完善应急管理机制的有益补充。应急管理标准,包括管理体系、管理程序、工作标准等,适用于对已制度化的应急管理流程或应急管理工作关键环节,对其工作目标、任务、方法、措施、信息等进行规范化表述,使其制度化、程序化、可推广。在实践中,应急管理标准更多的应用于应急工作的管理环节,这是由于突发事件本身复杂多样,很难建立普适性的应急流程。而对于应急的管理环节,则可以对该环节的应急目标、任务分解、角色与职责、沟通与协作等做出规范,更具可操作性。

  服务标准为提高社会组织和公众的自救互救能力提供指导。十八届三中全会指出,“必须切实转变政府职能”,“建设法治政府和服务型政府”。提高应急能力,不仅需要提高政府的应急管理能力,还需要提高社会组织和公众的自救互救能力。需要在有关部门和机构的指导下,做好应急知识和技能的宣传、教育、培训、演练等服务,通过加强服务提高全社会的应急自救互救能力。

  二、公共安全应急标准化概况

  (一)国外公共安全应急标准化概况

  三大国际标准化组织ISO、IEC、ITU对公共安全标准化工作给予充分重视,并积极开展合作。组建了公共安全战略顾问组(SAG-S),统一领导和协调公共安全相关标准的制修订。ISO成立了ISO/TC223公共安全标准化技术委员会、负责公共安全和应急相关国际标准的制定,具体技术和产品的标准化工作则由相关的技术委员会承担。IS0/TC223在国际标准制定工作中,注意与现有国际标准(如ISO9000等)的兼容。

  发达国家同样重视公共安全标准化工作。美国建立了国家突发事件管理系统(NIMS),作为应急管理方法的模板性文件。NIMS注意了突发事件的多样性、应急管理的灵活性与标准化的程式性的平衡,提供了应急管理的标准化的组织构成。加拿大以《加拿大应急预案国家标准》(CAN/CSA Z731)和《加拿大危险管理国家标准》(CAN/CSAQ850)为基础,开展安全标准的制修订工作和合格评定工作,并加强对公众的公共安全标准宣教工作。日本由于灾害多发,特别重视风险管理和业务持续性方面的标准,并突出企业在应急中的作用,制定了《业务持续性计划指南》、《风险管理体系指南》、《企业危机管理手册》等标准。

  总结国外在公共安全标准化方面的经验:一是成立公共安全标准的协调机构,领导和协调相关标准的制定;二是成立公共安全基础标准化技术委员会,制定基础的或跨领域的公共安全基础和应急方面的标准;三是注意公共安全标准与已有标准的兼容,应急标准化与应急管理灵活性间的平衡,并在标准中融入了风险管理理念;四是重视企业与公众在公共安全应急中的作用。

  (二)我国公共安全应急标准化概况

  我国的公共安全标准化工作主要由公共安全基础标准化技术委员会和专业技术委员会承担。全国公共安全基础标准化技术委员会(SAC/TC351)成立于2008年,主要任务是建立健全公共安全基础标准体系,制定急需的公共安全应急管理的基础性、通用性和综合性标准,推进公共安全标准的宣传贯彻实施等,并实质性参与公共安全国际标准化活动(ISO/TC223)。专业技术委员会主要包括16个,涉及公共安全通用理论或技术、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。

  我国通过国家科技支撑计划设立重点专项,以及国家质检行业公益科研专项予以支持,推动公共安全标准的研制。已经发布或正在研制的公共安全基础性标准包括:应急术语标准、应急平台系列标准、公众应急避险系列标准、基础设施监测预警系列标准、应急演练系列标准、应急物资分类及编码系列标准、业务连续性管理系列标准、安全保障型城市系列标准等。

  但由于我国公共安全基础标准化工作起步较晚,相关工作仍无法满足实际工作需求,突出表现在两个方面:一是公共安全应急标准体系不完善;二是公共安全应急基础性、通用性、综合性标准研制不足。 

  三、我国公共安全应急标准体系框架的构建

  (一)构建公共安全应急标准体系的基本原则

  根据标准体系构建的基本要求,结合公共安全应急工作的特点,公共安全应急标准体系构建需遵循以下基本原则。

  1.目标明确

  目标明确是构建标准体系的首要原则。构建公共安全应急标准体系,目标是提高我国公共安全应急管理能力。因此,要以突发事件应急管理的法律、法规和相关政策为依据确立标准体系总体目标。

  2.结构完整

  结构完整是构建标准体系的基本要求,需要从不同维度对应急标准进行分类,划分为不同维度下的子体系。同一维度下的子体系间不能交叉,子体系的集合与体系整体相切合。通过合理的确定维度划分子体系,保证子体系的完整性,实现标准体系整体的完整性。

  3.层次清晰

  层级关系是同一标准体系内不同标准间的主要逻辑关系,一般表达为树状的层级结构,层级关系不仅要清晰明确,而且要简洁明了,一般以三级层级为宜。

  4.合理适用

  标准体系要结合标准对象的特点,以实际需求为导向,确定标准体系框架的主线。将未能体现在主线的基础性、辅助性标准作为补充内容,予以适当形式的体现。

  5.适应国情

  要充分了解现有应急管理体制机制,并与应急管理实践相符。具体而言,要体现“政府主导下整合多力量合力应对”的应急管理模式的国情。

  6.国际接轨

  学习国际先进经验,特别是在制定具体标准时,要借鉴先进的国际国外标准,可以通过修改采用等方式提高标准体系构建的效率。

  7.平衡兼容

  制定公共安全应急标准,不仅要注意应急管理的灵活性与标准的程式性间的平衡,也要注意新制定标准与现有相关标准之间的兼容。

  8.动态完善

  一是根据应急管理中出现的新情况、新问题及时制定新的标准;二是及时跟进国际标准或相关国内标准,对原有标准进行必要修订。

  (二)建立公共安全应急标准体系的方法

  标准体系的构建属于标准化系统工程问题。标准化系统工程从两个不同的角度对标准体系的属性进行划分:一是按标准的属性,划分为包括标准的级别、对象和性质的“标准属性空间”;二是按标准化的工作机制,划分为包括标准研制、标准应用和保障条件的“标准化空间”,如表1所示。

  


  (三)公共安全应急标准体系的四维模型

  以标准化系统工程中标准体系构建方法为基础,依据标准体系构建阶段和公共安全应急问题的特点进行有针对性的修改,建立公共安全应急标准体系的基本结构。

  标准化空间的“标准研制维”是针对标准研制过程中的主要环节,“保障条件维”是针对标准化工作中的保障措施问题,两者不适用标准体系构建阶段,故不予以考虑。

  “公共安全应急”具有“流程”性特点,包括“预防与应急准备”、“监测与预警”、“应急处置与救援”和“恢复与重建”四个主要阶段。因此,将“标准应用维”的内容具体化为该四个阶段,将“标准应用维”的名称修改为“应急流程维”。

  对于标准属性空间的“对象”维,由于公共安全应急的工作对象为突发事件,故将“对象维”的内容具体化为突发事件的四个主要类别,将其名称修改为“事件类别维”。

  基于以上分析,建立公共安全应急标准体系的四维结构模型。

  1.级别维度,“标准级别”维

  主要指标准层级,对于公共安全应急标准,包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级。其中,国家标准是指适用于全国范围内的应急标准,特别包括需要跨部门协同的应急标准;行业标准是指行业内发生和处置突发事件应急标准;地方标准的是指在某行政区域内需要特别要求的应急标准;企业标准主要是指应急装备或应急产品制造企业所需的标准。

  2.性质维度,“标准性质”维

  主要指标准的性质,包括基础标准、技术标准、管理标准和服务标准。其中,基础标准是指应急管理工作相关的术语、符号、代号代码、标志标识等标准;技术标准包括通用技术方法、产品性能和设计、生产工艺、检验检测等标准;管理标准包括如管理体系、管理程序、工作标准等标准;服务标准包括应急知识和技能的宣传、教育、培训、演练等服务标准。

  3.业务维度,“应急流程”维

  主要指应急管理的流程,依据我国突发事件应对法,包括预防与应急准备,监测与预警,应急处置与救援,恢复与重建四个主要阶段,作为应急流程的一级机制。有学者对应急管理流程进行了深入研究,提出了应急流程的三级结构,本文在二级、三级层面借鉴了该研究的部分成果。

  4.对象维度,“事件类别”维

  主要是指突发事件的类别,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。

  综上,建立公共安全应急标准体系的四维模型,如图1所示。

  


  公共安全应急标准体系的四维模型的四个维度,分别进行交叉组合可得到具体类别的公共安全应急标准。

  (四)公共安全应急标准体系框架

  以公共安全应急标准体系的四维结构模型为基础,构建公共安全应急标准体系框架。

  公共安全应急标准体系服务于应急工作的实际需求。公共安全应急工作具有“流程性”特点,依据突发事件所处的阶段启动相应的应急工作。因此,以应急流程为主线构建公共安全应急标准体系框架。

  公共安全应急工作具有综合性、交叉性特点,在启动应急工作前,需要对基础要素做出统一表述或规范要求。另一方面,对应急进行综合保障的标准,贯穿于应急全过程,而不从属于某个阶段。因此,在应急管理流程的主体线索前,还需要增加“基础综合”部分。

  综上所述,构建公共安全应急标准体系框架的一级、二级结构如图2所示。

  


  以上建立的公共安全应急标准体系框架,是以“应急流程”维为主线索的,以标准化工作对象作为第二层级的名称。每一层级可以进一步细化至第三、第四层级,以使标准化工作对象进一步具体化。

  对于每个标准化工作对象,还可以从级别、性质、对象等不同维度进一步划分,最终得到具体的标准名称。如对于“基础综合”类的“综合保障”,可以进一步具体化至“装备”、“应急平台”等。对于应急平台,从标准性质角度,可以具体化为应急平台的管理标准“公共安全应急平台日常管理与维护”,以及技术标准“公共安全应急平台技术要求”等。

  由于应急标准体系仅能支持适于标准化的要素,一些需要较大灵活性的应急工作不宜使用标准化的手段进行规范,因此不能纳入应急标准体系中。

  此外,在每一子体系中,需要包括“其它”类,以对应不宜放入该子体系中各类的标准。由于各子体系中均包括“其它”类,且其不为各子体系的主要内容,故在标准框架图中不做标出。

  1.“基础综合”标准

  “基础综合”标准包括术语与标志、分类与编码、综合保障等,具体内容如图3所示。

  


  “综合保障”下的场所、装备、物资等保障,除涉及管理标准外,还涉及大量的技术标准,如应急装备的技术方法、产品性能和设计、生产工艺、检验检测等。这些标准的建立和完善,不仅能够为应急保障提供标准化支撑,而且也将推动应急产业的发展。

  2.“预防与应急准备”标准

  “预防与应急准备”标准包括安全管理与风险防范、组织与人员、预案编制与管理、应急能力评估等,具体内容如图4所示。

  


  其中,应急能力评估标准不仅包括风险防范、组织与人员、预案等内容,还包括资源与后勤保障、指挥与协调、通讯与预警、应急指挥设施、演练、危机沟通等内容,因此单列一类。

  3.“监测与预警”标准

  “监测与预警”标准包括监测、预测、预警等,其主要内容如图5所示。

  


  在“监测与预警”子标准体系中,涉及多项技术标准,如监测技术与设备、预测方法、预警信息的分类分级方法和发布技术等。

  4.“应急处置与救援”标准

  “应急处置与救援”标准包括决策指挥、处置救援、社会动员、信息与报告等,具体内容如图6所示。

  


  对于应急处置的决策指挥和现场救援,虽然依突发事件的实际情况可能需要较大的灵活性,但其中的基本组织与任务、方法与装备是具有较大确定性的。如美国的“突发事件指挥体系(ICS)”中,就对应急指挥机构的组织、人员、分工进行了明确要求。可以在实际经验和成功案例的基础上,建立应急处置与救援的管理标准和技术标准,对相应工作做出基本的要求和规范,再根据实际情况进行调整。

  5.“恢复与重建”标准

  “恢复与重建”子标准体系,包括善后处置、救助补偿、总结评估等,具体内容如图7所示。

  


  (五)公共安全应急标准体系的研究重点

  我国公共安全应急标准体系,以满足国家对公共安全应急标准的需求为目标。因此,需要以国家相关政策为依据,确定研究重点。

  在国家突发事件应急体系建设“十二五”规划和国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)、国家公共安全科技发展“十二五”专项规划、标准化事业发展“十二五”规划中对公共安全应急标准化工作的重点进行了部署,指出需要在以下几方面加强相关研究工作。

  1.公共安全应急标准体系框架;

  2.公共安全基础及通用性标准;

  3.综合性突发事件及部分重点类型突发事件的监测、预警、救援、防范与快速处置标准;

  4.重大或常见危险源的安全风险评估、风险分析技术标准;

  5.国家公共安全应急信息平台的相关技术及管理标准;

  6.公共安全应急装备和产品的技术、产品、实验、检测等标准;

  7.应急专业人员及公众的公共安全教育标准。

  对以上标准中涉及应急准备及应急处置的标准,特别是需要多部门协同应对的,应优先安排开展研究。

  四、结论与展望

  本文分析了国内外公共安全应急标准概况,建立了包括标准级别维、标准性质维、应急流程维和事件类别维的四维标准体系模型,进而构建了公共安全应急的三级标准体系框架。通过对国家相关政策文件的分析,提出了我国研制公共安全应急标准的工作重点及建议。

  在公共安全应急标准体系框架的实施过程中,可依据“政府主导,多方参与”的思路开展相关标准化工作,建议按照国家突发事件应急体系建设规划及相关部门规划的要求,将“公共安全应急标准体系构建研究”纳入“十三五”规划中;通过“中央基础科研业务费”项目开展基础标准研制工作;通过“质检公益行业科研专项”开展需多方协调配合的综合性标准研制工作;通过“科技支撑计划技术标准专项”开展有关工程和服务的技术标准研制工作;引导行业协会和企业制定与应急产品相关的技术标准。

  公共安全应急标准体系的构建是一个不断完善的过程,需要以标准体系框架为基础,根据我国经济和社会发展情况不断改进和细化。另外,在明确重点、优先满足公共安全应急部分领域的迫切需求的同时,密切跟踪国际先进标准并及时跟进,不断完善公共安全应急标准体系,为提高我国突发事件应对水平提供强有力的标准化支撑。

  本文转载自《中国应急管理》